Inleiding
De voorstellen voor de inrichting van de WMO komen er aan, de Jeugdzorg komt met zijn 30 miljoen budget naar de gemeente toe. Re-integratie naar werk lijkt nog niet op orde. Veiligheid kampt met beperkte middelen. Indiceren van personen voor een voorziening heeft flinke nadelige effecten. Daar zouden we van af willen zonder de controle kwijt te raken, zonder mensen te kort te doen. En ondertussen wordt overal bezuinigd.
Onder al deze onderwerpen ligt een thema voor de raad: Hoe kunnen we op inhoud, effect en politieke opvattingen sturen op dit enorme aantal voorzieningen.
Er ligt dus een probleem met sturing door de overheid. De sturingsmethoden van al die voorzieningen verschillen enorm, de effecten zijn vaak onbekend. Al die voorzieningen zouden politiek en bestuurlijk stuurbaar moeten zijn, en bijstuurbaar. Dit betekent dat de methoden om te sturen ook bijstuurbaar zouden moeten zijn als een methode niet werkt. Dit in plaats van de sturingsmethoden van de provincie over te nemen, of op historische gronden het zo te laten qua financiering, doel en resultaat van al die instellingen voor maatschappelijke voorzieningen. Er is niet één methode van sturing. Er is geen eeuwiggeldend managementsmodel.
Daarom is deze notitie geschreven, om mogelijkheden voor sturing te schetsen. Er is veel mogelijk. Bovendien, wie betaalt bepaalt.
Wat is goed geweest
De afgelopen 20 jaar is het goed geweest dat er steeds gezocht is naar betere vormen van sturing door de overheid van maatschappelijke voorzieningen. Het probleem was dat het goede doen nogal eens bleef hangen in respectabele politieke opvattingen, zonder voldoende inspanningen het goede te omschrijven en het resultaat achteraf te meten. Dat is nodig om te leren en het daarna beter te doen. “Beter” is in dit geval beter te voldoen aan politieke opvattingen over de rol van de overheid.
Waar gaat het over
Het gaat om vele soorten maatschappelijke voorzieningen zoals een waaier aan jeugdzorg, vroege en late hulp, daklozenopvang, vrouwenopvang, zorg voor multiprobleem gezinnen, begeleiding bij cognitieve beperkingen met en zonder stoornis, jongerenwerk binnen en buiten, re-integratie naar werk of activiteiten, preventie criminaliteit, teruggeleiden van criminaliteit naar school of werk, schooluitval, gehandicaptenvoorzieningen en noem maar op.
De instellingen
Er zijn talloze instellingen die maatschappelijke voorzieningen leveren. Deze opereren in verschillende beleidssectoren zoals onderwijs, jeugdzorg en veiligheid.
Die instellingen breiden zich uit in takenpakket, soms in aantal. Er verdwijnen er zelden, soms zijn er fusies. Sommigen concurreren met elkaar, anderen hebben het monopolie op een omschreven voorziening. Er is een tendens naar vervloeiende grenzen tussen onderwijs, jeugdzorg en veiligheidsarrangementen. Ongemerkt is er op de domeingrenzen strijd over wie wat over wiens heg werpt. Om het ingewikkeld te maken zijn er arrangementen van sport en cultuur met een welzijnsdoel of zelfs preventie van gedragsproblemen
De financiering
De financiering varieert. Welke financiering gehanteerd wordt is eerder historisch bepaald, door oude politieke besluiten die zelden herzien worden.
1. Veel gaat tot nu toe met budget per persoon op basis van stoornis en behoefte, het indiceren voor zorg of maatregel: jeugdzorg, traplift. Een voorziening in natura of met een persoonsgebonden budget zijn dan de twee varianten.
2. Andere instellingen hebben een bulkfinanciering voor hun bestaan, meer of minder strak gebonden aan afspraken: Algemeen Meldpunt Kindermishandeling, daklozenopvang
3. Kortdurende taakfinanciering komt ook voor, projecten die een keer stoppen, vaak zonder consequenties op basis van het resultaat: schooluitval, wachtlijsten jeugdzorg
4. Langlopende taakfinanciering komt voor. Je kunt dit ook geslaagde of niet beëindigde projecten noemen. Is Mind at Work een voorbeeld?
5. Open eind financiering komt ook nog voor: gehandicaptenvoorzieningen
Het probleem
Het probleem is de sturing hiervan door de overheid. Het gaat immers om volledige financiering door de gemeente. Dit klemt temeer als er pogingen zijn om delen van de jeugdzorg door het onderwijs te laten doen, onderwijs door de psychiatrische instelling, re-integratie door de hulpverlening, dagopvang door jeugdzorg of onderwijs en preventie voor gedragsstoornissen door veiligheidsarrangementen.
Er zijn vele redenen te noemen om de grenzen tussen de beleidssectoren minder vanzelfsprekend te maken. Allerlei politieke opvattingen weerspiegelen dit ook. Denk aan “Mensen moeten meer zelf doen” tegenover “De gemeente heeft hier een taak” en “Ouders moeten beter opvoeden” tegenover “De politie moet meer optreden”
Dit maakt het probleem van sturing door de overheid groter, maar ook uitdagender.
Vormen van sturing
Sturing met geld
Dit lijkt een vanzelfsprekende en effectieve methode voor de gemeente, maar dit is vaak niet zo.
1. Het gaat nogal eens om stabiele budgetten die elk jaar opgaan. Een pondje meer of minder elk jaar is alles wat er aan sturing zichtbaar is
2. projectfinanciering is regelmatig een ventiel voor bestuurlijke drukte, maar helpt niet structureel als de consequenties van succes of falen niet tevoren zijn vastgesteld. Denk maar aan de projectfinanciering om wachtlijsten te bekorten. Het effect was een schijneffect, want de actie bestond eruit dat alle cliënten werden gebeld met de mededeling dat ze op de wachtlijst stonden en dat werd afgevinkt als ‘eerste contact, behandeling gestart’. Het bestuur riep dat de wachtlijsten weg waren. Binnen een maand na het stoppen van de financiering werd de wachtlijst weer zichtbaar in de registraties. Hetzelfde was het geval met de 30 projecten tegen schooluitval. Die waren tezamen succesvol, maar niemand kon zeggen welke projecten hielpen en welke niet.
3. Aanbesteding op prijs, niet op inhoud, is ook een manier. Het is gebeurd bij re-integratie naar werk waar kavels werklozen bij opbod zijn verkocht. Of dit een effectieve methode is valt moeilijk te zeggen, wat gelijk de droefenis van deze aanpak tekent.
Sturing op uitkomsten
Dit is vaak geprobeerd. Het gaat steeds om doelen die door de gemeente worden vastgesteld, van bovenaf. Dat lijkt logisch, maar is niet de enig mogelijke aanpak. Doelen vastgesteld door instellingen of door gebruikers is mogelijk. De gemeentebegroting staat bol van de doelen. SMART formuleren is een tijdje hip geweest. Dat was wel eens wat potsierlijk als complexe maatschappelijke problemen in meetbare doelen werden geperst. Maar de pogingen waren lofwaardig. Contractfinanciering lijkt er op. Je spreekt inspanningen en doelgroepen af met bijvoorbeeld de welzijnsinstelling de Schoor en betaalt daarvoor volgens een meerjarencontract. Op die manier is de politieke opvatting “Meer doen voor de jeugd” vorm gegeven. De raad hield overigens zijn rug recht toen dat betekende dat buurthuizen sloten en ouderen minder voorzieningen kregen.
Uitkomsten laten formuleren door de instelling, gegeven het beschikbare budget, is bij mijn weten nooit geprobeerd. Ik kan zo gauw geen ander voorbeeld bedenken, maar bij het openbaar vervoer is dit wel gedaan, met succes. De vervoersmaatschappijen formuleerden bij de aanbesteding welke keuzes er waren, gegeven het budget. De raad moest kiezen en deed dat ook, binnen het budget. Dit was dus geen sturing op geld, maar op inhoud, aangedragen door de leverancier.
Geen verwachte uitkomsten tevoren formuleren, maar achteraf bezien wat er voor het geld gedaan is, komt ook voor. Dit lijkt een magere methode, maar dat hoeft niet. Beoordelen van de uitkomsten achteraf en bijsturen op basis daarvan is een mogelijkheid.
Sturen op bewezen effect kan ook: wetenschappelijk onderbouwde politiek. Voorbeelden van een heel andere sectoren zijn te vinden bij verkeer. De ingenieurs van Rijkswaterstaat zijn er beroemd om, met hun experimenten voor filebestrijding. Ze meten of een politieke opvatting werkt, zoals betalen voor filevrij rijden of zelfs betaald worden voor buiten filetijden rijden.
Sturing met opvattingen
We vinden dat er een daklozenopvang moet zijn. Dat is een opvatting. We vinden niet dat er voldoende opvang moet zijn, want de Rijksfinanciering hiervan is de beperking, ook als dat onvoldoende opvang betekent. Het is een opvatting dat rijksgeld de beperking is. Extra financiering door de gemeente op basis van sociale behoefte is steeds afgekeurd. Onmogelijk is dit niet, want voor onderwijs en veiligheid is wel extra geld uitgetrokken.
Zo is er wel eens gekozen voor meer aandacht (= geld) voor jeugd bij welzijn, of voor extra inspanningen bij overvallen.
Sturing op basis van concurrentie, met aanbesteding bijvoorbeeld, kan ook. Bij re-integratie naar werk is dat gedaan.
Sturing met straffen en uitsluiting
Als een instelling onvoldoende levert, dan kan boete geheven worden of kan zelfs de financiering gestopt worden. Dit is gebeurd bij het gehandicaptenvervoer en bij het busvervoer. Bij jeugdzorgvoorzieningen of vrouwenopvang zou dit ook kunnen, maar het is nooit gebeurd. Mogelijk is het wel, want er zijn instellingen van buiten de regio die voorzieningen zo kunnen overnemen.
Welke instelling doet wat?
Dit is historisch bepaald, maar kan gewijzigd worden. Een voorbeeld is jeugdhulpverlening in het onderwijs. Schoolmaatschappelijk werk en orthopedagogie was een GGD taak, nu een onderwijstaak. Of het geld ook bij het onderwijs is geplaatst weet ik niet, maar niets houdt de raad tegen dit te doen. Dit kan zelfs verder doorgezet worden, met voldoende argumenten. Net zo kan aanpak van overlast hoofdzakelijk door de hulpverlening gedaan worden in plaats van door de politie. Of men kan hulpverleningsexpertise binnen de politie plaatsen, inclusief het budget.
Hier liggen vele keuzemogelijkheden.
Sectorgrenzen overschrijden
1. Een motief om een voorziening in een andere sector te plaatsen (jeugdzorg, onderwijs, veiligheid) kan zijn dat ene sector de vindplaats is voor problemen, terwijl de andere sector het probleem moet oplossen. Het onderwijs bijvoorbeeld is de vindplaats voor jeugd met gedragsproblemen. Waarom niet delen van de jeugdhulpverlening onderbrengen bij het onderwijs, met expertise en budget? Het gebeurt al, door Vitree in het Voortgezet Onderwijs. Andersom kan ook en dit gebeurt ook al. De school de Bongerd is een school van de psychiatrische instelling de Meregaard.
2. Een ander motief om voorzieningen met budget in een andere sector of binnen een sector in een andere voorziening te plaatsen kan zijn dat verschotting in de weg zit. Een voorbeeld is de hulp voor verstandelijk beperkten. Dat doet MEE nu, maar is niet deskundig in jeugdhulpverlening en kan slecht omgaan met psychiatrische stoornissen. Bovendien treden veel jeugdzorg instellingen terug bij verstandelijke beperkingen. Een tweede voorbeeld is groep verslaafde gestoorden. Als ze ook nog verstandelijk beperkt zijn, dan wil helemaal niemand ze meer hulp bieden, door de verschotting in het aanbod.
3. Een derde motief is dat er niet te sturen valt met versnippering van voorzieningen. Bij complexe problemen is niemand meer verantwoordelijk. Dan is er geen politieke en bestuurlijke sturing meer mogelijk. Men vergadert en werkt samen, maar het ziet er nogal machteloos uit.
Binnen een sector instellingsgrenzen overschrijden
De domeingrenzen van instellingen kunnen het klantgericht en effectief werken behoorlijk in de weg zitten. Het meest zotte is de voogdij. Nu is het zo dat een voogd uit Limburg bij verhuizing van zijn cliënt naar Almere in de trein stapt naar Almere. De cliënt wordt niet overgenomen door een voogd in Almere. Maar er zijn ook mooie voorbeelden van doeltreffende grensoverschrijdingen tussen instellingen. Het Middelbaar Beroepsonderwijs en het Voorgezet Onderwijs hebben samen een vloeiende overgang gemaakt tussen beide voorzieningen. Die kinderen in een kwetsbare leeftijd gaan niet meer abrupt naar een andere school.
In Amsterdam is een Bureau Jeugdzorg waar hulpverleners meerdere disciplines vertegenwoordigen en niet meer personen als cliënten hebben, maar gezinnen. In die gezinnen zijn die hulpverleners reclasseerder, voogd en / of jeugdhulpverlener, voor alle gezinsleden.
Uitwerking per voorziening
Een paar voorbeelden van alternatieve sturing van maatschappelijke voorzieningen worden uitgewerkt. Het is goed mogelijk, zelfs waarschijnlijk, dat allerlei aannames niet kloppen, en dat er vele praktische bezwaren zijn in te brengen tegen deze ideeën. Wettelijke bezwaren zullen er ook zijn. Dat kan uitgezocht worden. Principiële bezwaren worden verwacht van raad. Dan gaat het over maatschappij opvattingen. Dat is waar het over gaat in deze notitie. Voor de mentale hygiëne lijkt het verstandig niet eerst alle praktische bezwaren te inventariseren. Beter is het eerst principiële keuzes te maken. Daarna kan het uitgewerkt worden en kan er onderhandeld worden met instellingen. Wie betaalt bepaalt.
voorbeeld 1. Vrouwenopvang door de Blijfgroep
Dit wordt nu per cliënt betaald, wellicht naast instellingsfinanciering, na dure diagnostiek en toekenning van een budget per persoon door het CIZ. Die CIZ indicatie is overbodig hier, want de noodzaak tot plaatsing kunnen we gerust aan die hulpverleners overlaten. Echter, er is geen voor de instelling belangrijk motief om voor doorstroming te zorgen. Als er geen nazorgvoorzieningen zijn, geen huisvesting en geen effectieve hulp, dan blijft zo’n vrouw vele maanden in de instelling. Dit leidt tot wachtlijsten en tot onnodige noodplaatsingen door het hele land. Krijgt de overheid wel waar zijn geld?
Een voorstel voor sturing
Instellingsfinanciering met afspraken over doorstroming lijkt hier gepast. Die doorstroming kan gelijk getrokken worden met die voor tijdelijke plaatsing van ouderen in een Zorgcentrum: 6 weken, eventueel 12 weken met reden. Huisvesting met enige begeleiding voor na de acute opvang kan georganiseerd worden, door de Blijfgroep zelf of uitbesteed. Dat hoeft niet direct een sociale huurwoning te zijn. Misschien doen ze dit al. De druk van budget en doorstromingsnorm zal de Blijfgroep creatief maken. Dat is ook gebeurd toen er voor tijdelijke bedden ouderenzorg strakke afspraken werden gemaakt. Tijdelijke bedden werden niet meer gebruikt voor wachten op een definitieve plek. Als dit niet werkt – de doorstroming is te traag – dan vragen we aan Kwintes of het Leger des Heils om deze taak van vrouwenopvang over te nemen.
Voorbeeld 2. Jeugdhulpverlening in scholen
Schoolmaatschappelijk werk kan uitgebreid worden door transfer van budget van de Zorggroep naar scholen. Ook kunnen veel functies van jeugdhulpverlening met het budget ondergebracht worden bij scholen. Er kan gekozen worden voor budgetoverdracht, maar detachering kan ook. De schoolleiding is de baas over de hulpverleners.
Hier zou sturing op uitkomsten toegepast kunnen worden. Die uitkomsten zijn bijvoorbeeld wachttijden en tevredenheid van cliënten. Vakinhoudelijke uitkomsten zijn moeilijk meetbaar, dus dat kan beter niet geprobeerd worden. Als beide uitkomsten verslechteren in de loop der jaren, dan halen we die voorziening weer uit de scholen, of uit bepaalde scholen.
Voorbeeld 3. Overlast door jongeren
Hier komen veiligheid, onderwijs en jeugdhulpverlening samen. Vermoedelijk is het om het even wie hier leidend is. Maar de afspraak moet zijn dat een instelling verantwoordelijk is. Die verantwoordelijke instelling huurt voorzieningen in van andere instellingen of neemt ze in dienst. Het zal misschien nodig zijn ook bevoegdheden te mandateren. Ook onderwijsmensen kunnen voogd zijn of zelfs opsporingsbevoegdheden hebben. Er is dus maar één hiërarchie, één lijn- en budgetverantwoordelijke.
De financiering kan hier meerjaren taakfinanciering zijn.
Conclusie
Op deze manier kijken naar sturing van maatschappelijke voorzieningen biedt mogelijkheden om het zo in te richten dat ook bijsturing, opheffen of een andere methode kiezen mogelijk is. Er is geen altijd geldende methode van sturing die voor bij elke voorziening werkt. Politieke opvattingen, geld, wetten en praktische mogelijkheden veranderen voortdurend.
Het gaat om stuurbaar maken. Dat is de methode. De raad kan hierin keuzes maken en de consequenties door laten rekenen. De raad kan vragen wat instellingen zouden willen en willen kunnen. Dan zit de raad aan het stuur.