Quango’s

Verzelfstandiging van publieke taken kent vele vormen. De hele groep voorzieningen heet Quasi-Autonomous Non-Governmental Organisation, Quango. Deze organisaties beheren de belangrijkste delen van onze samenleving. In deze nota wordt hier uitvoerig op ingegaan, met landelijke voorbeelden en met Almeerse voorbeelden.

Er is volledige privatisering van overheidstaken uitmondend in een aantal elkaar concurrerende bedrijven (Telefonie. Electriciteit, groenonderhoud in Almere). Er is privatisering van een monopolist (Schiphol, NS, Stadspromotie Almere). Er is afstoting van een deeltaak naar een privaat bedrijf binnen een overheidsgecontroleerd voor­ziening (parkeer controle in Almere voor de gemeentelijke betaalde parkeer­voor­zieningen). Ook zijn er  tussenvormen die verschillen in afstand tot de overheid zoals het Agentschap (Gevangeniswezen) en het aandeelhouderschap van de overheid (Schiphol). Bijzondere vormen zijn de publiek-private samenwerking (Almere Onroerend Goed I BV, C.V. Stadshart, N.V. Omniworld) bedoeld voor projectontwikkeling en het afdekken van ondernemersrisico’s door de gemeente.

De thema’s zijn steeds

1.    Meer of  minder afstand tot de overheid

2.    Monopolie of niet

3. Verstrengeling van publieke belangen en commerciële belangen.

Het blijkt dat het om een trend gaat zonder argumentatie. Het is een politieke mode. Politici en bestuurders imiteren elkaar zonder naar de effecten van eerdere ver­zelf­stan­di­gingen van andere publieke taken te kijken. Efficiëntie, doeltreffendheid en controle op het halen van de doelen blijken slechts woorden te zijn.

De democratische controle van deze constructies komt nauwelijks aan de orde. Het lijkt geen voorname overweging te zijn bij het instellen en het beheren van een Quango.

De verstrengeling van publieke en private belangen in gezamelijke B.V.’s, N.V.’s, C.V.’s en stichtingen is zorgwekkend. Deze verstrengeling zou wel eens aan de basis kunnen liggen van de huidige onrust over bouwfraude. Het gaat om bestuurlijke en persoonlijke verstrengeling. Het gaat om ondoorzichtige financiële belangenvermening van ondernemingen en diensten, vermoedelijk niet zo zeer om grote persoonlijke financiële belangen. Het gaat om oncontroleerbare macht, op sleutelpositie van het beheer van de samenleving.

 

Standpunt Leefbaar Almere

Leefbaar Almere vindt deze ontwikkeling zorgelijk. We menen dat verstrengeling van publieke belangen met commerciële belangen de kwaliteit van de stad en vooral de financiën van de stad kwaad kunnen doen. We vinden in ieder geval dat de demo­cratische controle op verzelfstandigde publieke taken, op monopolisten en op publiek-private ondernemingen versterkt moet worden. Wij vinden dat deze ontwikkeling openbaar besproken moet worden, en bij uitglijers of financieel nadeel voor de stad genadeloos moet worden aangepakt.

Bestuurders en ondernemers bouwen samen aan de samenleving. Maar bestuurders moeten besturen en controleren, ondernemers moeten ondernemen. Elke mistigheid hierover is schadelijk voor de samenleving.

 

Over Quango’s

Een quango is een organisatie die een publieke taak uitvoert op afstand van de overheid, zonder een directe hiërarchische verhouding tot die overheid zoals een gemeentelijke afdeling dat wel heeft. Quango staat voor Quasi-Autonomous Non-Governmental Organisation. Een verzelfstandigde publieke taak, functie of dienst kan het ook genoemd worden. Privatiseren is de uiterste vorm, maar er zijn vele tussenvormen die zich onderscheiden door de mate van afstand tot de overheid, de mogelijkheden voor democratische controle en de mate van monopolisme in hun sector.

Verzelfstandiging van publieke taken is dus een manier van organiseren van publieke taken.

Aan de hand van landelijke en plaatselijke voorbeelden zal deze zeer Nederlands mengelmoes van bestuursvormen besproken worden; met commentaar vanzelfsprekend. Want de quangocratisering van Nederland, en dus van Almere, blijkt vooral een trend te zijn. Trends behoeven geen goede onderbouwing, laat staan een grondige evaluatie.

Hier wordt wel gepleit voor onderbouwing van nieuwe quango’s, voor toetsing van bestaande quango’s en voor het waar nodig verbouwen of zelfs opblazen van verzelfstandigde publieke diensten.

 

Verschillende soorten

De C.V. Stadshart moet waarschijnlijk een publiek-private samenwerking genoemd worden. Een van de vormen van een quango. Deze constructie wordt in Nederland vaak gebruikt voor het Grote Bouwen, van wegen, bruggen, woonwijken en winkelcentra. Als regel zijn het organisaties met een eindige levensduur. Als het bouwproject af is, eindigt het bestaan van de publiek-private samenwerking.

Een andere vorm van quango is het Agentschap (Gevangeniswezen, Rijkswaterstaat). In feite zijn dit voormalige Rijksdiensten – onder de directe verantwoordelijkheid van de minister – die door de omvorming tot een Agentschap meer op afstand gezet zijn van de minister. Maar voor de rest heeft een Agentschap het monopolie op een publieke taak en wordt deze volledig door het rijk betaald. Maar de mini­ster is niet verantwoordelijk voor details. De Tweede Kamer krijgt daarom niet veel kans om kamer­­vragen te stellen over de hardgekookte eieren in de kantine. Dit laatste schijnt de voor­naam­ste reden te zijn geweest om veel voormalige rijksdiensten deze vorm van Quango te laten aan­ne­men: minder gezeur van politici,  journalisten en afnemers van de diensten van zo’n quango. Een anecdote illustreert dit. Eind jaren zeventig is er een sit-down sta­king van gevangenen geweest in de Scheveningse Gevangenis. Dit was toen nog gewoon een af­de­ling van het ministerie van justitie. Het ging over snert in de zomer. Dit wilden de gevang­enen niet; ze wilden gewoon brood. Deze geweldloze aktie (toen heel normaal) leidde uiteindelijk tot een besluit van de minister persoonlijk om snert van het zomermenu te schrappen. Het Gevangeniswezen was toen nog een afdeling van het ministerie. In 1992 is het omgevormd tot een Agentschap.

 

Een staatsbedrijf staat nog losser van de overheid. De overheid is 100 % aandeelhouder, geeft aanwijzingen in het nationaal belang  – of uit platpolitieke overwegingen -, maar voor de rest regelt het staatsbedrijf zijn eigen zaakjes. Historische voorbeelden zijn de Nederlandse Spoorwegen, (nu vele NS poten) de PTT (nu KPN) en de Staatsmijnen (nu DSM).

 

Een ander soort quango is het Zelfstandige BestuursOrgaan, ZBO.  (Univer­siteiten, Kamer van Koophandel, Ziekenfondsraad, Nederlandse Bank). Deze vorm komt veel voor en staat weer losser van de overheid. Er waren in 1999 600 ZBO’s. ZBO’s geven 20 % van de staatsbegroting uit. Misschien zijn er wel meer quangocraten dan bureaucraten. De quangocratisering van de organisatie van de samenleving is cultureel gezien de opvolger van de bureaucratisering – zonder die overigens overbodig te maken.

 

De monopolistische Stichting is een vorm die bij het onderwijs, welzijn en zorg erg populair is. Het openbaar onderwijs en de Schoor zijn voorbeelden. Strikt genomen is de stichting een makkelijke vorm particulier initiatief vorm te geven. Maar als dat particulier initiatief exclusief gesteund of zelfs gedeeltelijk bestuurd wordt door ambtenaren en politici, en niet door burgers, dan is er in feite sprake van een overheidsbedrijf. De overheid heeft er dan naar gestreefd zo’n stichting exclusief de gehele markt te gunnen. Zo’n monopolistische stichting is bovendien een extreem ondemocratische bestuursvorm. De juridische vorm, een stichting hier, zegt dus niet veel over de mate van afstand tot de overheid, maar wel over de geringe kansen op demo­cra­tische controle.

 

Buitenland

In het Verenigd Koninkrijk heeft Thatcher in hoog tempo de publieke diensten verzelfstandigd, meestal volledig geprivatiseerd en het liefst in een concurrerende omgeving. De schade blijkt nu enorm te zijn, al is de balans nog niet opgemaakt. Wel is volgens sommige commentatoren het “old boys network” erg in invloed toegenomen en geslotener geworden. De salarissen van de top zijn in ieder geval sterk gestegen.

In Frankrijk bestaat juist de traditie van staatsbedrijven en staatsdiensten. Als verwacht zit Nederland er tussen in, al lijken de veranderde opvattingen over verzelfstandiging van publieke diensten in Nederland meer een voorzichtige beweging te zijn. Engeland is dus het bestuurlijke slagveld van de verzelfstandiging van publieke functies, Frankrijk het museum, en Nederland de verwilderde proeftuin.

 

Privatiseren

Het volledig privatiseren van voormalige overheidsbedrijven of overheidsafdelingen is een vergaande vorm van quangocratisering. Landelijk zijn er vele voorbeelden geweest. Het kreupelste voorbeeld is het voormalige staatsbedrijf de NS dat opgesplitst is in verschillende soorten quango’s met een verminderd gezamelijk belang. Desondanks blijven de NS onderdelen monopolist voor een publieke taak; althans, als men treinvervoer een publieke taak acht.

Een publieke taak op contractbasis door verschilllende bedrijven laten uitvoeren, geen monopolisten dus, vertegenwoordigt de uiterste afstand tussen overheid en die publieke taak. Landelijk gaat het bijvoorbeeld om busbedrijven, die overigens door fusies weer een regionale monopolist kunnen worden. Men kan ook denken aan het schoonmaken van scholen. De enige invloed die de overheid heeft op smerige WC’s als bron van een paratyphus epidemie op uw basischool is het contract met het schoonmaakbedrijf verbreken. De wethouder van onderwijs is niet verantwoordelijk. Plaatselijk valt verder te denken aan het groenonderhoud, rioolonderhoud, vuilafvoer en tegels op fietspaden rechtleggen. De wethouder is niet direct verantwoordelijk voor matig groenonderhoud; de wethouder is natuurlijk wel verantwoordelijk voor een te karig budget en voor de keus van de uitvoerder, of, in dit geval de concurrerende uitvoerders.

 

Een beetje privatiseren

Parkeerbeheer is een voorbeeld van een beetje privatiseren. De parkeerplaatsen, de parkeergarages zijn eigendom van de gemeente; de meeste tenminste want soms is het eigen terrein (Leger des Heils, Flevoziekenhuis). De gemeente bepaalt het tarief, int de parkeeropbrengsten en de boetes door er een gemeentelijke belasting van te maken. De boetes zijn heel slim “naheffingsaanslag” genoemd. De controle, de geldinning en het onderhoud is echter uitbesteed aan een particulier bedrijf. De controle van deze publiek-private samenwerking is in handen van het Stadscentrum (de gemeentelijke dienst of de C.V. die het stadscentrum bouwt?).  De nieuwe parkeerplaatsen worden in ieder geval door de publiek-private onderneming C.V. Stadscentrum ontwikkeld en misschien wel daarna met winst verkocht. Deze toekomstige parkeerplaatsen worden betaald van de op dit moment geïnde gemeentelijke parkeerbelasting die bij elke parkeermeter geheven wordt. Zo opgeschreven, waarschijnlijk met de noodzakelijke fouten van een niet-ingewijde, is het een mallotige constructie. Er is geen motief gegeven voor het contracteren van een bedrijf dat parkeerwachters in dienst heeft, behalve de woorden “efficiëntie” en “integraal”. Integraal is het zeker niet, integendeel. En efficiëntie moet nog maar blijken. Waarom is een gemeentelijke dienst niet efficiënt en een particulier bedrijf wel? In ieder geval moet een particulier bedrijf winst maken, een gemeentedienst niet.

Er gaan geruchten dat het onderbrengen van parkeerbeheer bij de stadswachten, ook zo’n rare quango, of bij de politie, stuitte op voornamelijk menselijke bezwaren; “incompatibilité des humeures”, van de sleutelfiguren natuurlijk. Als dit zo is, dan is er sprake van cynische logica om de parkeer-quango zo in te richten als gedaan is.

 

Een foute Quango: Omniworld

Omniworld is ook een quango, en wel een hele rare als je kijkt naar de afstand tot de overheid. De gemeente is namelijk 100% aandeelhouder van de N.V. Omniworld. Bovendien zitten wethouder en burgemeester (de laatste nu niet meer) in eindverantwoordelijke posities. Het is dus niet de lokale variant van een nationaal staatsbedrijf, noch van een agentschap, want die staan losser van de overheid. Eigenlijk lijkt het het meest op een gewoon gemeentebedrijf, zoals de Gemeentelijk Vervoersbedrijven in de grote steden: de gemeente is én 100% aandeelhouder, én is bestuurder en dus eindverantwoordelijk. Aan de andere kant is als juridische vorm de N.V. gekozen. Wat dit betekent voor de verschillende verantwoordelijkheden gaat me boven de pet. Maar zeker is dat de werknemers geen ambtenaren zijn; bij een gemeentebedrijf wel. De directie kan in principe het eigen salaris en het salaris van de werknemers vaststellen. De N.V. kan zelfstandig beslissen een klus uit te besteden aan een peperduur bureautje met een vlotte babbel (die ex-voetballer, Kerkhof of zo, schijnt rijk te worden van deze luchthandel). De N.V. kan mensen ontslaan, aanstellen of overplaatsen zonder de beperkingen van het ambtenaren recht. Ook kan besloten worden tot gouden handdrukken om het ontslaan van dysfunctionerende medewerkers – of mismanagement – te verhullen, zonder verant­woor­ding af te leggen naar partijen buiten de N.V..

De gemeenteraad heeft over dit alles niets te zeggen. Ze kan hoogstens de jaarrekening niet goedkeuren, de geldkraan dichtdraaien of de wethouder die eindverantwoordelijk is wegsturen. Misschien is zelfs wegsturen niet voldoende als de betreffende wethouder als persoon en niet als functionaris aangesteld is als commissaris van de N.V..

Achter de N.V. zijn andere constructies opgehangen sportclubs die de vorm van een B.V. hebben. Besloten Venootschappen kun je vlot liquideren, oprichten, splitsen of in slaap brengen. Dit schijnt ook te gebeuren, want in 2001 zijn er nog B.V.’s opgericht waarmee wellicht voorgaande B.V.’s met dezelfde taak ontoegankelijke geworden zijn voor commentaar.

 

Waarom dit lange en saaie college?

1.    Omdat de soort quango en de precieze juridische vorm van een publieke dienst bepaalt welke zeggen­schap een gemeente over zo’n dienst heeft.

2.    Omdat veel landelijke overheidsdiensten (53%) de afgelopen decennia uit modieuze overwegingen in quango’s zijn veranderd zonder enig verstandig motief anders dan dat privatiseren en ver­zelf­standigen de trend was. In Almere is Parkeerbeheer een goed voorbeeld.

3.    Omdat landelijk veel quango’s vaak niet waarmaken waar ze voor opgericht zijn, als er al een bestaansreden geformuleerd was en als die bestaansreden al meetbaar is.

4.    Omdat de Algemene Rekenkamer in 1994 (toen nog maar 545 quango’s) heel wat buiten­­spo­rige salarissen, honoraria voor overbodige organisatie-adviezen en naar corruptie rie­ken­de gevallen van belangenverstrengeling op het spoor kwam (de Groene Amsterdammer, 1996).

 

Waarom een publieke taak onderbrengen in een Quango?

Sandra van Thiel (Quangocratization; trends, causes and consequences. Utrecht: Universiteit Utrecht, 2000) heeft aan de hand van een aantal Zelfstandige BestuursOrganen (ZBO’s) onderzocht wat de motieven waren voor het kiezen van een ZBO voor het uitvoeren van een publieke taak. Hiertoe formuleerde ze een groot aantal hypothesen en toetste die aan de werkelijkheid zoals ze die in de stukken vond.

 

Heeft het verzelfstandigen van een publieke taak te maken met politieke ideologie?

Nee, alle politieke partijen hebben dit nagestreefd.

Noemen politici motieven voor het verzelfstandigen van een bepaalde overheidstaak?

Vaak niet; bij 53 % is nergens in de stukken een motief te vinden.

Heeft het te maken met schommelingen in de economische conjunctuur?

Nee. Wel zit er een vierjaarlijkse cyclus in. Rond de verkiezingen worden er minder quango’s opgericht. Politici zijn dan blijkbaar drukker met beloven dan met uitvoeren.

Gaat het om minder specifieke overheidstaken?

Nee. Het gaat juist om kerntaken van de overheid als toezicht en controle.

Gaat het meer om corporatistische beleidsvelden (gezamelijke belangen van maatschappelijke groep­en rond technische taken; een goed motief voor een quango) en minder om col­lec­tieve goederen (b.v. infrastructuur, schoon water, een typische overheidsverantwoorde­lijk­heid)?

Nee.

Gaat het politici om de meest efficiënte en effectieve organisatie van een publieke taak op grond van eerdere ervaringen?

Nee. Een quango vorm wordt vaak gekozen op grond van imitatie van eerdere quangocratiseringen van overheidstaken. Er wordt niet gekeken naar meetbaar succes van eerdere verzelfstandigingen van publieke taken. Extra kosten voor publieke verantwoording zijn geen beletsel, al schiet de regelgeving over de verant­woordings­plicht meestal tekort. Ook de overgangskosten zijn geen bezwaar, hoewel die soms erg hoog kunnen zijn, ook in termen van persoonlijk leed van werknemers.

Is verzelfstandiging van een overheidstaak efficiënter en effectiever in de zin van goedkoper en/of meer kwaliteit, meer service voor afnemers, minder wachttijden?

Hier zijn nauwelijks gegevens over en als ze er zijn zijn ze niet altijd positief. Blijkbaar doet het economisch resultaat er niet toe.

Heeft quangocratisering geleid tot een vermindering van de grootte van de overheid?

Nee. Het overheidsapparaat is niet kleiner geworden’.

Heeft quangocratisering geleid tot een betere stuurbaarheid en het precieser verantwoording afleggen over publieke taken?

Nee, integendeel. Zolang er geen tekenen zijn van wanprestatie – niet omdat er geen wanprestatie is, maar omdat er niet over gerapporteerd wordt – zolang hoeven politici en bestuurders niet in te grijpen.

Leidt concurrentie in de (semi)publieke sector tot betere prestaties?

Nee, hier zijn geen aanwijzingen voor. Ook niet-monopolistische quango’s streven naar vermindering van concurrentie door samenwerking en taakverdeling met concurrenten, en zijn daar erg goed in.

 

Quangocratisering en eigen belang

Spelen persoonlijke belangen en belangen van de eigen organisatie een rol in het streven naar omzetting van een overheidsafdeling in een verzelfstandigde quango? Het antwoord is ‘wellicht wel’. Er zijn veel landelijke voorbeelden van quango’s die bij verzelfstandiging ogenblikkelijk hoge salarissen toekenden aan bestuurders. Denk aan de organisaties voor sociale voorzieningen, het GAK en het CTSV (College Toezicht Sociale Voorzieningen?). De reclame­kosten nemen toe. soms tot in het absurde, zoals de voetbalsponsoring van een electrici­teitsbedrijf liet zien. Verder is er bij verzelfstandiging meer ruimte en minder toezicht om vrienden en bekenden een betaalde baan te geven. Ex-wethouders zouden droevig aan de kant zitten als er geen quango’s waren.

Andersom is quangocratisering van een overheidsafdeling een manier om van dysfunc­tio­ne­ren­de ambtenaren af te komen; of van een te eigenwijze afdeling, of van een hoofd van een afdeling dat weigert te dansen naar de pijpen van een wethouder. Quangocratisering kan ook een manier zijn om hogere salarissen te kunnen betalen bij een krappe arbeidsmarkt. Een ander motief kan zijn een overheidstaak te willen onttrekken aan democratische controle met behoud van de inkomstenbron en van de bestuurlijke grip. Verder valt te denken aan de mogelijkheid andere inkomsten te verwerven die niet toegankelijk zijn voor een overheidsdienst.

 

Politieke belangen

Als verzelfstandiging van een overheidstaak niet leidt tot meetbaar meer efficiëntie en meer doeltreffendheid, waarom besluiten politici dan toch daartoe? Het antwoord is wellicht dat het vooral gaat om de politieke efficiëntie en effectiviteit. Het gaat niet om de bestuurlijke kwaliteit, noch om de kwaliteit van de dienst en zeker niet om de democratische controle. Het gaat om de gemakkelijke beweging, voor een vol stadion; niet om het doelpunt.

 

Terug naar Almere, voorbeelden

De voorbeelden Parkeerbeheer en Omniworld zijn hierboven uitgewerkt.

 

Stichting Stadspromotie

Men vraagt zich af wat de motieven waren voor de verzelfstandiging van een deel van de afdeling Voorlichting van de Gemeente Almere. Een van de motieven was dat het dan makkelijker was om sponsors te vinden voor stedelijke feesten en evenementen. Maar waarom zijn er dan een aantal ambtenaren van de afdeling Voorlichting overgegaan naar de Stichting Stadspromotie? Normaal gesproken verlaten ambtenaren niet zomaar de overheidsdienst. Welk voordeel hadden die ambtenaren? Welk belang had de gemeente die ambtenaren te laten vertrekken? Misschien is het paranoïd, maar welke belangen waren er nog meer mee gediend, naast de verstandige argumenten, om deze publieke functie te verzelfstandigen en te bevoordelen met opdrachten. Concurrerend inschrijven voor projecten samen met reclame-bureau’s en organisatie-bureau’s was ook een mogelijkheid geweest.

 

Openbaar onderwijs

Waarom is het openbaar onderwijs verzelfstandigd? Het is zeker waar dat een wethouder die en moet controleren, lange termijn beleid moet uitvoeren en eindverantwoordelijk is als leidinggevende van het gehele onderwijs dubbele petten opheeft. Maar die positie hadden onderwijswethouders al decennia lang en nu zou het plotseling principieel niet meer kunnen. Waar komt plotseling dit inzicht vandaan? Misschien is er slechts meegevaren op een trend, de mode van de verzelfstandiging van publieke taken.

Belangrijker is het te vragen of het verzelfstandigde openbaar onderwijs nu beter of goedkoper is geworden dan toen het nog een afdeling van de Gemeente Almere was. Niets wijst erop. Sterker nog, het onderhoud van de schoolgebouwen bleek verwaarloosd, althans, er was niet gereserveerd en de gebouwen verslonsden. Ook hier rijst de vraag welke belangen gediend zijn met de verzelfstandiging van het openbaar onderwijs. Of er nu minder onderwijsambtenaren nodig zijn of zelfs dat niet is dan een detail.

 

 

Betekenis voor controletaak gemeenteraad

 

Controle bestaande Quango’s

Dit alles betekent dat een gemeenteraad bijzonder op zijn tellen moet passen als er wel structureel gemeenschapsgeld gevraagd wordt door een verzelfstandigde organisatie voor pu­blieke taken zonder dat duidelijk is hoe dit verantwoord wordt. Ik heb het dan niet over overleg met een of andere organisatie. Overleggen is geen controleren. Overleggen is vrijblijvend.

Ik heb het over invloed op die publieke taak. Daarvoor moet de raad bekend zijn met de preciese juridische vorm, de contracten voor bedoelde prestaties, de statuten van zo’n organisatie, en vooral met de maatstaven waar prestatie en kosten naar afgemeten worden.

 

Omvorming bestaande Quango’s

Er is alle ruimte de vorm van een verzelfstandigde overheidsdienst te wijzigen. Maar het heeft zijn prijs. Een verzelfstandiging van een publieke taak heeft veel geld gekost en tijdelijk veel productieverlies. Dit geldt ook voor het weer wijzigen van de vorm en voor het weer terug­draaien van een verzelfstandiging.

 

Verzelfstandiging terugdraaien

Een publieke taak dichter bij de financierende en controlerende overheid zetten kan door omvorming in een andere organisatievorm, of door een ander contract. Een verzelfstandigde overheidstaak kan zelfs weer omgevormd worden in de gemeentelijke afdeling die het oorspronkelijk was.

Het openbaar onderwijs zou dus weer een gemeentelijke afdeling kunnen worden als de gemeenteraad dat wil – tenzij hiertegen landelijke of europese regels zijn. Evenzeer zou de Stichting Stadspromotie weer opgenomen kunnen worden in de afdeling Voorlichting van de gemeente. Het onderhoud van de stad zou geheel of gedeeltelijk weer een overheidsbedrijf kunnen worden. Dit voorbeeld laat zien dat er nog een argument kan zijn om een publieke taak weer op te nemen in het ambtelijk apparaat, name­lijk de rol van de overheid als sociale werkgever. Deels wordt die rol nu vervuld doordat de Tomin­groep (sociale werkvoorzieningen) en Nieuwland (sociale opleidingen) onder­houds­con­tracten hebben.

 

Verzelfstandiging verder doorzetten

Een al enigszins verzelfstandigde publieke taak nog verderaf zetten van de overheid kan ook. Maar dan is structurele financiering ongepast. De Stichting Stadspromotie, het is wederom maar een voorbeeld, zou geheel als een promotie- en evenementen bedrijf kunnen gaan werken, concurrerend met andere bedrijven. Dan zou een eindig contract waarin financiering en verantwoording geregeld is correcter zijn.

Ook zou de ontwikkeling van het stadshart geheel uitbesteed kunnen worden aan een commerciële onderneming. De gemeente trekt zich dan terug uit de huidige publiek-private onderneming die het stadscentrum bouwt. Er ontstaat dan een zuivere opdrachtgever – uitvoerder verhouding die wel eens grote voordelen zou kunnen hebben.

 

Monopolie van verzelfstandigde publieke taak opheffen

Vaak hebben verzelfstandigde organisaties voor een publiek taak een monopolie positie. De Zorggroep, de Schoor, Connexion, het Openbaar Onderwijs en het parkeerbeheer zijn hier voorbeelden van. Een verdergaande vorm van verzelfstandiging kan bestaan uit het stoppen met bevooroordeling van zo’n monopolist. Dit is gebeurd bij het taxibedrijf. Er zijn nu meerdere taxibedrijven. Echter, hier dient een goed motief voor te zijn, er moet een meetbare doel gediend worden, en de kosten moeten begroot worden.

Keuzevrijheid is een motief. Hoeveel geld heeft een politieke beweging voor dit idee alleen over? Wat is de schade? Is het zo zeker dat er een hogere kwaliteit geleverd gaat worden als een publieke functie door concurrerende partijen uitgevoerd gaat worden? Ook dan, wat is de schade tijdens de overgang? Men hoeft slechts te denken aan de taxi’s in Amsterdam of aan de Nederlandse Spoorwegen en men huivert.

 

Geen wethouders in Raden Van Bestuur

Belangrijk is dat bij een grotere afstand tussen de overheid en de verzelfstandigde publieke taak elke deelname van politici en wethouders aan het bestuur van zo’n verzelfstandigde publieke functie uit den boze is. Wethouders horen geen bestuurders te zijn van bestaande of zelfopgerichte commerciële instellingen, ook niet als er grote belangen gemoeid zijn met de projecten van die ondernemingen. Doen wethouders dit wel, dan wordt de macht te persoonlijk. Er ontstaat een grijze onderwereld van persoonlijke en zakelijke belangen die zich geheel onttrekt aan democratische controle; en corrumperend op personen kan werken.

Behalve democratisch onwenselijk zijn deze constructies bestuurlijk overbodig. Goede con­tracten en een balans der belangen tussen commerciële partij en overheid zijn voldoende.

 

Nieuw gemeentelijke Quango’s

Hier moeten bijzonder goede redenen voor zijn. De geschiedenis leert dat die er als regel niet zijn. Ook moet duidelijk zijn waar zo’n quango op afgerekend wordt en wat de consequenties zijn bij wanprestatie. Het weer terughalen van een verzelfstandigde overheidstaak moet altijd een optie blijven. De geschiedenis leert dat dit niet vanzelfsprekend is. En de publieke verantwoording moet groter zijn als het publiek belang groter is en de financiering meer van structurele aard is.

 

Conclusie verzelfstandiging overheidstaken
Verzelfstandiging van overheidstaken is er in vele soorten en maten. Twee kenmerken zijn belangrijk: dichtbij of veraf van de overheid en is het een monopolist of niet. Langs deze twee assen moeten zin en effectiviteit van een verzelfstandiging beoordeeld worden, zowel bij de verzelfstandiging als bij de controle op het functioneren.

De historie leert dat verzelfstandiging van overheidstaken een voornamelijk modieuze ont­wikkeling is met eigen wetten. Het leidt meestal niet tot lagere kosten, noch tot een betere kwaliteit. De demo­cra­tische verant­woording is minder goed dan bij een gewone gemeente­afdeling. Nogal eens nemen de salarissen van de leiding toe (geldt vooral bij landelijke organisaties), of er komen manage­ments-lagen bij.

Voordelen kunnen zijn dat de slagkracht, de productiviteit en misschien de creativiteit toenemen, maar zeker is dit niet. Ook kan afstand genomen worden van gedetailleerde aanwijzingen vanuit het ambtelijk apparaat en de politieke leiding. Voor professionals is dit als regel een aangename positie.

Een ideologisch motief kan zijn dat men de plaatselijke overheid meer een regiefunctie wil geven en minder zelf wil laten beheren kan. Voor ideologieën hoeven geen argumenten geleverd te worden. Een minder integer motief kan zijn een ambtelijk kwaliteitsprobleem te verhullen (personeelsproblemen), of zelfs een publieke functie af te schermen van democratische controle omdat dat politiek niet uit komt (betaald parkeren en Stadscentrum).  Misschien is verzelfstandiging van publieke taken soms niet meer dan een wat laffe manier om niets te doen aan matig functionerende politieke leiding of om een matig functionerend ambtelijk apparaat niet te reorganiseren.

 

Effectiviteit en integriteit

Daarom is verzelfstandiging van publieke taken c.q. verzelfstandigde publieke taken een ont­wikkeling waar de gemeenteraad zich druk over moet maken. De gemeenteraad zou er voor moeten pleiten steeds de verhoudingen, de verantwoordelijkheden en de financiering zo scherp mogelijk af te spreken, voor als het mis gaat. De integriteit van de overheid staan dan voorop. Uitleggen aan de bevolking waarom het gaat zoals het gaat is een volgende reden voor doorzichtige constructies. En vermenging van belangen in personen is in alle opzichten een slechte zaak.

Zolang de prestaties prima zijn en er uitgebreid verantwoording wordt afgelegd over het uitvoeren van de publieke taak, zolang is elke constructie best. Het consensus model kan heel effectief zijn. Maar het moet duidelijk zijn waaraan een publieke dienst moet voldoen, met uitkomstmaten, meerjaren plannen, contractuele afspraken en openbare toetsing.

Echter, vertrouwen is goed, controle is beter. Want als het mis gaat moet de gemeente terug kunnen vallen op afspraken en sancties. De gemeente moet in principe de optie hebben de samenwerking met een quango op te blazen bij wanprestatie. Dit kan betekenen dat de betreffende overheidstaak weer onder moeders vleugels gebracht wordt: de verzelfstandigde overheidsdienst wordt opgeheven, de taken worden weer ondergebracht in een gewone gemeentelijke afdeling. Een uitbestede taak als het stadsonderhoud zou daarom weer bij gemeentewerken kunnen worden ondergebracht.

Verzelfstandiging, privatisering en marktwerking blijken modeverschijnselen te zijn. Voor politici hebben ze voornamelijk symbolische waarde. Verzelfstandigingen van publieke functies leiden zelden tot verbetering van de efficiëntie en leiden altijd tot vermindering van democratische controle.

Raad, let op uw saeck.