Informeren, Samenspraak, Inspraak, Tegenspraak;

Over omgangsregels tussen gemeente en bewoners bij ingrepen in de omgeving

Voorgeschiedenis

Bij een aantal gelegenheden is er recent tumult in de stad geweest rond ingrepen in de omgeving. Misschien is er altijd wel tumult als er gebouwd of heringericht wordt in de eigen buurt. Sterker nog, eigenlijk zou het raar zijn als niemand zou reageren op herinrichtingsplannen van een buurt.

De aanleiding om in de gemeenteraad na te denken over de omgangsregels tussen gemeente en bewoners bij ingrepen in de omgeving was de herinrichting van het Meridiaanpark en nieuwbouw bij het Kolkplein. Daar ging een studiereis naar Derby en Milton Keynes (UK) aan vooraf, gericht op hetzelfde thema.

Er is op uitnodiging van Groen Links gesproken met bewoners over hun ervaringen en wensen bij contacten met de gemeente (december 2007). Vervolgens is gepeild bij de raad wat men vond van de ideeën neergelegd in de notitie van Leefbaar Almere ‘Inspraak gereanimeerd’ (januari 2008). Deze notitie bouwt voort op de notitie “Samenspraak vindt weerklank” (gemeente Almere, 2002) welke later op advies van de Rekenkamer door de Raad buiten werking is gesteld en vervangen is door een nogal vage tekst vol goede bedoelingen. Binnen de gemeentelijke organisatie wordt de nota nog wel gebruikt als richtsnoer.

Toen, in december 2007, is de afspraak gemaakt dat Groen Links en Leefbaar Almere met een voorzet zouden komen die zou kunnen leiden tot een nieuwe nota ‘Samenspraak”. Deze notitie is becommentarieerd door enige raadsleden, bewoners die in december deelnamen en de betreffende gemeentelijke dienst.

Op 12 juni 2008 is deze notitie besproken op de politieke markt en aansluitend herschreven (wijzigingen onderstreept). Het gehele is opgehangen aan een motie welke geagendeerd zal worden na de zomervakantie. Tijdens de besprekingen in december bleken wat begripsverwarringen te bestaan. We hadden het niet altijd over hetzelfde.  

Begrippen en terminologie

Het gaat globaal om twee soorten communicatie.

1. Gewone vragen aan de gemeente met verzoeken om informatie of dienstverlening.

‘Dagelijkse communicatie tussen gemeente en bewoners’ [1]

‘Klachten’ is de term die in het stadhuis hiervoor gebruikt wordt.

Commentaar: Het zijn niet altijd klachten. Soms zijn het behulpzame opmerkingen of neutrale vragen om informatie. Meestal gaat het om vragen over het beheer en onderhoud van de stad. Het gaat over bordjes, bomen, paaltjes, fietspaden, afwatering, begroeiing en plannen voor beheer en onderhoud. Maar het kan ook gaan om vragen naar andere voorzieningen, diensten en spelregels.  Dit is een constante stroom van vraag en antwoord per telefoon, mail en post. Het gaat om zeer grote aantallen.

Actie: Hierover is een aparte presentatie gehouden door het college met voorlopige gegevens, met de afspraak dat eind 2008 de eerste harde gegevens (de zogenaamde nulmeting voor invoering van veranderingen) gepresenteerd worden. Over een jaar volgt dan de 1ste meting na invoering van nieuwe systemen, het Loket Almere – de enige afkorting waar uw penvoerder geen bezwaar tegen gaat maken. [2]

2. Omgang tussen gemeente en bewoners bij veranderingen in de directe omgeving

a. Samenspraak / participatie

b. Inspraak

c. Tegenspraak

Commentaar: Het gaat ons om het eerste, samenspraak. Inspraak is de juridische verankerde vorm van commentaar leveren op concrete en uitgewerkte plannen voor het wijzigen van de omgeving. Dat commentaar wordt al of niet verwerkt in de definitieve plannen. Daarna worden de plannen vastgesteld in de vorm van een besluit en kunnen ze uitgevoerd worden. Tegenspraak is de eveneens juridische verankerde vorm van bezwaar indienen tegen een besluit.

Samenspraak is een ongelukkig woord, omdat het wat vaag is, maar het is een betere term dan de term participatie. Participatie suggereert ‘deelname aan besluitvorming’. En dat is niet altijd het geval. Bovendien wordt de term ‘participatie’ nu ook voor reïntegratie, inburgering en volwassenenonderwijs gebruikt. We kunnen de term Samenspraak uit de gemeentelijke nota “ Samenspraak vindt weerklank” (2002) overnemen. We kunnen ook het woord Participatie handhaven, omdat het ingeburgerd is. We staan open voor suggesties. [3]

Uitwerking Samenspraak

We stellen voor Samenspraak te omschrijven als:

‘De vier verschillende vormen van communicatie tussen gemeente en betrokken bewoners over een nog niet precies ingevulde herinrichting van de directe omgeving, namelijk 1. informeren 2. bevragen 3. consulteren en 4. meebeslissen’ [4]

De ervaringen in de praktijk zullen moeten bepalen hoe fijnmazig je dit regelt, of wilt regelen. Al doende en op een gegeven moment evaluerend zullen er vormen ontstaan die uitvoerbaar en zinvol zijn.

 

Informeren

Bij veel herinrichtingsplannen is informeren voldoende. Er verschijnen dan berichten in folders, op websites, huis-aan-huis kranten. Soms worden informatie bijeenkomsten in de buurt gehouden. De bedoeling is precies wat het woord zegt: informeren. Daarachter ligt vaak een tweede bedoeling, namelijk draagvlak zoeken voor ingrepen in de omgeving die niet alleen voorstanders zullen kennen.

Informeren hoort nadrukkelijk in het rijtje vormen van samenspraak, ook al lijkt het gewone voorlichting. Immers, pas als mensen weet hebben van een gebiedsherinrichting kunnen ze op zoek gaan naar wegen om die herinrichting te beïnvloeden, of anderszins mee te doen aan de maatschappelijke discussie. [5]

 

Bevragen, raadplegen

Er kan ook gekozen worden voor het verzamelen van ideeën van bewoners uit de buurt over de precieze inrichting van het plan. De bedoeling is gebruik te maken van praktische kennis van buurtbewoners, ervaringskennis kan men het ook noemen.

Bevragen vereist ruimte voor beïnvloeding van de plannen. Een enquête, zoals de regelmatige internet enquête onder het raadspanel, is een vorm van bevragen. Er is geen gesprek. Het is eenrichtingsverkeer.

 

Consultatie

Consultatie gaat iets verder. Consultatie is een echt gesprek, al of niet systematisch georganiseerd. Sommige herinrichtingsplannen zijn te ingewikkeld om vanaf de tekentafel te kunnen bedenken. Met ingewikkeld wordt niet alleen technisch ingewikkeld bedoeld, maar ook in sociale zin ingewikkeld. Het gaat dan om flinke verschillen in belangen. Die tegenstellingen kunnen bestaan uit een botsing tussen het belang van huisvesting zoals door raad en bestuur vastgesteld en belangen van omwonenden. Mensen kunnen een voorstanders zijn van onderwijs, het liefst in hun wijk, en tegelijk tegenstanders zijn van de bouw van een school in hun buurt. [6]

Consultatie vereist ruimte voor beïnvloeding van de plannen.

 

Bevragen, consulteren, samenwerken

Voor de eenvoud zouden deze vormen van samenspraak tezamen genomen kunnen worden. Bij deze vormen is het steeds lastig duidelijk te maken waar de ruimte in de plannen zit en wat al vastligt.

 

Meebeslissen

Soms is meebeslissen mogelijk. Dit kan in een vroeg stadium, over de principes, over globale keuzes. Een voorbeeld is de vraag wat men vindt van bouwen in parken (zie een van de Raadspanel rapporten). Meebeslissen kan ook in een laat stadium, bijvoorbeeld over de precieze plaats van een constructie, over een keus tussen twee voorzieningen.

Meebeslissen vereist ruimte voor beïnvloeding van de plannen.

 

Wie kiest de vorm van Samenspraak?

Globaal gesproken bepaalt het gemeentebestuur of en hoe omwonenden geïnformeerd, bevraagd of geconsulteerd worden, of omwonenden kunnen meebeslissen, waarover dan, en welke ruimte daarvoor precies is. Formeel zal het zo wel in elkaar zitten. In de praktijk wil de raad preciezere omgangsvormen hanteren.

Het college heeft toegezegd de raad te informeren bij ingrepen in de bestaande stad. In deze paragraaf vullen we die toezegging in.

Bij de bespreking op de Politieke Markt bleek dat iedereen vond dat voor substantiële projecten het plan voor de wijze van Samenspraak door het college voorgelegd moet worden aan de Raad. Als dit in een vroeg stadium gebeurt, dan kan het spel tussen bestuur, raad en bewoners netjes gespeeld worden. Met ‘substantiële projecten’ worden projecten voor herinrichting bedoeld zoals het Van Eesterenplein, Kolkplein, Wierdenpark en de Meridiaan (zie Duidelijkheid tussen Raad en Bestuur).

We komen dan tot de volgende drie wegen waarover het verkeer tussen bestuur en raad zich afwikkelt. 

  1. De raad stelt vroegtijdig het plan voor de samenspraak vast bij substantiële projecten voor herinrichting van een gebied. De vorm is die van een raadsvoorstel van het college
  2. Bij kleinere herinrichtingsplannen volstaat een raadsbrief over de plannen voor samenspraak. Dan heeft de raad de ruimte het onderwerp de agenderen in reactie op vroege plannen van het college. Dit biedt een alternatief voor het reactieve agenderen door de Raad als er ergens iets een speelweide op de schop gaat, reagerend op berichten van de gemeentelijke dienst, bewoners met vragen en berichten in de media.
  3. Een derde manier van werken is als het college de raad consulteert over de wijze van samenspraak.

Wie doet mee aan samenspraak / participatie?

Omwonenden van een herinrichtinggebied informeren ligt voor de hand. Maar de aard van de herinrichting kan leiden tot het informeren van de hele buurt, de hele wijk of het hele stadsdeel. Een herinrichting van een flink park raakt het belang van de hele wijk of zelfs het hele stadsdeel. Het raakt niet alleen maar de omwonenden. [7]

Het lijkt verstandig de mate van betrokkenheid – nadrukkelijk niet gedefinieerd hier – de mate van invloed – idem - te laten bepalen. De andere as waarlangs de mate van invloed te leggen is de grootte van het bereik van een groep. Het gaat om verenigingen of instellingen, sportverenigingen, vereniging van eigenaren, los georganiseerde buurtcomité’s, individuele omwonenden, niet lokaal gebonden belangengroepen. Het is goed mogelijk dat er actieve buurtbewoners zijn die uitstekend voeling hebben met de mensen in de buurt en als informele vertegenwoordigers voor een deelbelang gezien kunnen worden. Controleerbaar is dit allemaal niet, regelbaar al helemaal niet. Het is niet goed hier spelregels voor te maken. Hier moet je op een gegeven moment over napraten en bijstellen.

 

Duidelijkheid tegenover bewoners

Hier zit de angel, zoals blijkt uit de uitslag van het onderzoek onder het Raadspanel ‘Participatie met inwoners’ (8 januari 2008).

Eigenlijk zou elk bericht, elke bespreking over een herinrichting moeten beginnen met de besluiten die al gevallen zijn.

‘Het gaat gebeuren. Daar verandert u niets aan’.

‘Het wordt 10 tot 20 woonlagen hoog’.

‘We denken dat dit de beste plek is,  maar misschien is verderop beter’.

‘We moeten het nog voorleggen aan de raad, maar … ‘

Dit ontbreken van duidelijkheid, misschien moeten we het wel het ontbreken van bestuurlijke lef noemen, is een van de grootste ergernissen die mensen hebben.

 

Duidelijkheid tussen Raad en Bestuur

Die duidelijkheid is ook nodig tussen Raad en Bestuur. Het bestuur moet zeggen of de raad er formeel gesproken nog wat over te zeggen heeft. [8] Tegelijk moet de raad zich uitspreken over de plannen en deze durven te verdedigen (of blijven bestrijden met respect voor het besluit). De raad moet weten waar nog beïnvloedingsruimte zit rond een herinrichtingplan.

Als Raad en Bestuur precies weten wat al besloten is, wie welke rol heeft en waar de ruimte zit voor verandering, dan kan de Raad op een verstandige manier reageren op bewoners die protesteren tegen de herinrichting in hun buurt. [9]

Het omgangsprobleem tussen raad en college is op 12 juni 2008 op de politieke markt besproken en aangescherpt. Al doende moet daar een manier van werken uit voren komen. (zie Wie kiest de vorm van samenspraak?)

Er valt veel te leren van lopende samenspraak processen bij een aantal grote herinrichting-projecten in de stad.

 

                                   tevoren voorgelegd aan Raad             Goed gegaan, lijkt goed te gaan

Van Eesterenplein                              nee                                                     ja

Kolkplein                                           nee                                                     nee

Wierdenpark                                      ja                                                        misschien

Meridiaan                                           nee                                                     nee

 

Samenspraak gaat per fase

Tussen de presentatie van nog onduidelijke plannen tot aan het afronden van de herinrichting van de buurt zijn er vele momenten waarop geïnformeerd, bevraagd, geconsulteerd of zelfs meebeslist kan worden. De vrijheden nemen af, maar het wordt wel steeds concreter. En dat praat makkelijker.

 

Is Samenspraak verplicht?

Algemeen gesproken is samenspraak niet verplicht, althans niet wettelijk verplicht. Het is een leidraad voor goed bestuurlijk handelen, bekrachtigd en gecontroleerd door de gemeenteraad. Het is iets heel anders dan de in de Wet Ruimtelijk Ordening verankerde procedures voor inspraak en tegenspraak. 

Informeren is verplicht, tenminste in morele zin. Maar dit is de inspanningsverplichting om informatie toegankelijk aan te bieden. Het is niet de resultaatsverplichting te zorgen dat iedere betrokkene geïnformeerd is. [10] De gemeente moet simpelweg haar best doen en niet meer dan dat.

Vroeger informeerde de gemeente haar inwoners door een aankondiging naast de deur van het stadhuis te hangen, op het mededelingenbord. Dat was alles. Tegenwoordig gaan we wat verder. Informeren over herinrichting van de buurt kan per huis-aan-huis folder, bijeenkomst, website, regionale omroep, lokale omroep of krantenbericht. Wie niet goed geïnformeerd is, zich overgeslagen voelt of zelfs is, die kan zelf die informatie opvragen bij openbare bronnen. De gemeente moet dus wel zorgen dat die informatie toegankelijk is, via websites, folders of persoonlijk via de afdeling voorlichting. De gemeente hoeft niet te zorgen dat iedereen het in de bus krijgt, laat staan het ook leest. Praktisch betekent dit de gemeente omwonenden ook in vakanties kan informeren.

Bevragen moet steeds nagestreefd worden.  Het hoeft niet, maar is aan te bevelen. Dit wil zeggen dat in een vroeg stadium besloten moet worden door het bestuur of deze vorm van samenspraak wordt toegepast of niet. In een vroeg stadium moet besloten worden waarover die samenspraak dan gaat over de plek, de grootte, de kleur, de ontsluiting? Er zijn veel voordelen voor het vroeg bevragen van omwonenden en belanghebbenden. Een herinrichtingplan kan beter worden als omwonenden en belangstellenden in een vroeg stadium ideeën leveren. Het gevaar is dat mensen het beleven als consultatie of als meebeslissen.

Nogmaals, juist bij bevragen moet glashelder zijn wat de bestuurlijke beslissing is, wat de beperking is, en waar de ruimte zit.

Het is niet zo dat iedereen overal over bevraagd moet worden. Een enquête is dus niet verplicht, al kan het wel bijzonder doeltreffend en doelmatig zijn het zo te doen. Is die enquête ook nog representatief, dan is het eventuele probleem met het draagvlak voor de herinrichting veel overzichtelijker. Lastig blijft wie je dan bevraagd (zie Wie doet mee?). Voor een deel is dit probleem te ondervangen door het standpunt in te nemen dat bevragen, consulteren en meebeslissen geen verplicht nummer is. Anders gezegd, bewoners hebben geen recht op consultatie en meebeslissen. Ze hebben recht op toegankelijke informatie en op de wettelijk geregelde inspraak en tegenspraak.

 

Consulteren kan, en moet als de raad hierover een besluit neemt. Voor consulteren is een passief of actief georganiseerde enquête precies het verkeerde middel. Consulteren is spreken met omwonenden, de echte samenspraak. [11]

Meebeslissen kan, en moet als de raad behoefte heeft aan meebeslissen op onderdelen. Het zal niet vaak voorkomen, maar kan heel goed als het onderwerp van het meebeslissen helder is. 

 

Uitvoering van goede bedoelingen: het implementatie probleem

De uitvoering van goede bedoelingen als in deze notitie en in de Leidraad ‘Samenspraak vindt Weerklank’ (2002) is moeilijker dan de bedoelingen opschrijven. Hoe je dat precies voor elkaar krijgt in een ingewikkelde organisatie als de gemeente, dat weten we niet.

Het is wel duidelijk dat dit soort implementatie processen voluit door het college gesteund moeten worden, per onderdeel precies ingevuld. Het is immers het college dat de wind van voren krijgt van de raad als ergens in de bestaande stad gebouwd of veranderd wordt. En het is de ambtenaar die de wind van voren krijgt van bewoners als deze een onduidelijke boodschap heeft, omdat de organisatie geen duidelijke boodschap geeft of durft te geven.

Dit voor elkaar krijgen lijkt ons een mooie taak voor de bedrijfsmatige leiding van de gemeentelijke organisatie.

De randvoorwaarden formuleren en dit laten uitwerken is een taak voor het college.

Laten we het eerst maar eens worden over de bedoelingen.

 

Is het gewoon een kwestie van communicatie of van het goede willen?

Bij de bespreking op de politieke markt (12 juni 2008) is gesproken over goede communicatie, dat dit een vak apart is. Ook is het begrip ‘verwachtingen management’  genoemd. Dit laatste is precies waar deze notitie over gaat. Zijdelings is ook gesproken over ‘mentaliteit’, dat het allemaal dik voor elkaar komt als iedere betrokkene maar het goede wil.

We menen dat de techniek, de professie communicatie, een noodzakelijke voorwaarde is. Maar met alleen techniek gaan dit soort bestuurlijke en politieke processen niet vanzelfsprekend goed. Andere voorwaarden zijn heldere rollen, goede afspraken, en een cultuur waarin imperfectie of zelfs fouten leerzaam kunnen zijn. Dat laatste is mentaliteit. Dit is een eigenschap van een groepscultuur, gedragen door meerdere, inwisselbare personen. In die zin zijn de opmerkingen over communicatie en mentaliteit correct. Deze notitie beschrijft rollen en afspraken, op basis van opvattingen over hoe overheid en bewoners met elkaar om zouden moeten gaan. Daarom is dit een politieke notitie.

 

Beperking

Laten we eerst maar eens beginnen met experimenteren met vormen van samenspraak bij het beheer en herinrichting van de publieke ruimte. Als het werkt kunnen we het breder maken dan dat. Het is mogelijk dat deze manier van werken gaat gelden voor alle direct voor bewoners relevante besluitvorming.

 

N.P. van Duijn, Leefbaar Almere

W.A. v.d. Heijden, Groen Links

Gemeenteraad Almere, 21 juni 2008

 

Voetnoten

[1] Met bewoners (omwonenden) worden alle belanghebbenden bedoeld, ook instellingen, verenigingen, bedrijven

[2] Zie ook interne rapport Maatschappelijke betrokkenheid en ondernemerschap, 17 december 2007.

[3] Tot nu toe duiden de reacties op het handhaven van de term ‘samenspraak’.

[4] Men kan van dit viertal een drietal maken door bevragen en consulteren samen te nemen, of een vijftal te formeren: informeren, raadplegen, adviseren, samenwerken en meebeslissen.

[5] Rond de starterwoningen in het Wierdenpark ontstonden pas na informeren van omwonenden en de rest van Almere-Haven een aantal opiniegroepen die hun mening naar voren brachten. Dat waren niet alleen de mensen die het natuurgebiedje het Kronkelveld wilden beschermen. Dat waren niet alleen de mensen uit de Meervelden die bezorgd waren over hun uitzicht. Het waren ook jongelui uit dezelfde wijk de Meervelden die meer starterwoningen in hun stadsdeel toejuichten (en er behoorlijk de pé in hadden dat hun ouders protesteerden tegen starterwoningen).

[6] Bij de school in het Annapark speelde dit. Uiteindelijk is die school, het denksportcentrum en de toegangsweg op een andere plek gekomen dan in de oorspronkelijke plannen stond. De omwonenden hebben invloed uitgeoefend in de vorm van consultatie.

[7] Er komt een grote speeltuin in Almere-Buiten. Hierover zal het hele stadsdeel geïnformeerd worden. Mocht de gemeente behoefte hebben aan ideeën over inrichting, beheer, formaat, of belangstellende leeftijdsgroepen, dan is wederom het hele stadsdeel de groep die benaderd kan (niet ‘moet’) worden voor consultatie. Voor de de toegangsroute en parkeren gaat het alleen om het belang van omwonenden.

[8] Dit ging mis bij de voorgenomen nieuwbouw op het Kolkplein. Pas onder druk van de raad gaf het college toe dat de raad er niets over te zeggen heeft anders dan een geheel delegatiebesluit voor deze gelegenheid terug te draaien, bestemmingsplannen te herzien of het college onder druk te zetten met een raadsbreed gedragen standpunt het niet te doen.

[9] Dit verliep in onze ogen heel goed bij de toewijzing van een locatie voor een nieuwe TBS-kliniek. Raad en college spraken over en weer en tegenover de bevolking helder over hun besluiten, hun argumenten en de door hen ervaren ruimte.

[10] Bij de plannen voor nieuwbouw op het Kolkplein waren sommige omwonenden verontwaardigd dat ze geen huis-aan-huis folder hadden ontvangen. Ook was men ontevreden over een buurtbijeenkomst die in de vakantie gehouden was. Beide verwijten zijn onterecht. Informeren is een inspanningsverplichting, geen resultaatsverplichting. De raad kan het college aanspreken op die inspanning, niet op het resultaat.

[11] Bij de uitbreiding van de Montessorischool in Danswijk die in het park van Filmwijk zou komen hebben beide wijken meegedacht of die school in dat park moest komen of niet. Er waren goed georganiseerde voor- en tegenstanders. Het was een vorm van consultatie.